南京市栖霞区：基层治理现代化的“尧化模式”

一、背景与起因

南京市栖霞区尧化街道是典型的经适房街道，下设社区13个，其中村居合一社区4个，经济适用房社区6个，厂居社区3个，拆迁安置居民、外来务工人员等占总人口的70%以上，基层社会治理面临这样一些问题：辖区构成多样，社区结构混杂；弱势群体较多，服务需求强烈；街道人员复杂，管理难度大。

人民有所乎，改革有所应，尧化街道从居民需求和治理难点出发，加快改革脚步，提高服务质量，创新治理模式，围绕六个方面，深化十项改革，实现街道的善治良序。

二、做法与经过

尧化街道自2012年1月起探索改革路径，先后启动熟人社区、全科政务、垃圾分类、居家养老、时间银行、综合执法、全要素网格、全域党建、老党员工作室、智能系统等多个领域的改革，在改革创新的这些年，留下了属于尧化的时间记忆，如：2012年1月，启动“熟人社区”项目，营造居民积极参与的地区氛围；2013年8月，建成首个街镇级政务服务中心；2014年1月，成立江苏省首家街镇级非公募基金会——姚坊门慈善基金会；2015年8月，街道全科政务服务规范经国标委批准备案正式发布实施；2016年7月，成立综合行政检查执法大队，初步实现“一支队伍管执法”；2017年4月，全国第一份“不见面”审批营业执照在尧化街道发出；2018年6月，尧化被列为全区集成改革试点街道。2019年7月，启用全域智能指挥中心；2020年1月，启动“姚坊门邻里互助与社区治理项目”......从思想创新到启动试点再到探索标准化，尧化街道一步一个脚印，走实改革创新的每一步。

此外，在前期改革试点的基础上，尧化街道努力推动改革创新的系统集成和提档升级，提出“集成改革”理念，2018年7月正式启动集成改革试点工作。街道制定了《集成改革试点工作实施方案》，围绕基层党建、政务服务、民生保障、生活服务、社会治理及信息保障六个方面的体系建设，集成推进和深化十项改革，解决前期改革试点中出现的部分改革项目推进偏慢、改革红利释放不足等问题，进一步打通“关节点”、疏通“中梗阻”、改善“微循环”，实现改革创新“再升级”，放大前期改革的累积效应，增强分项创新举措的叠加效应，产生“1+1>2”的整体效果。

（一）顶层设计：党委领导政府负责

一是街道改革中优先强化党建引领效应，完善街道“大工委”工作机制。在党建工作中探索与辖区单位党组织的组织共建、活动共联、资源共享，进一步优化党的组织资源和领导方式。摒弃“管控”思维，强化基层治理“善治”理念。充分利用社会力量参与公共事务治理，既减轻了政府部门的治理压力，也使得基层社会自身的内源性治理资源和治理力量得以激活。无论是老党员工作室，还是时间银行，或是熟人社区建设，都可以看到政府治理理念的转变。

二是明确治理主体责任，构建基层治理中多元主体民主协商机制。始终坚持治理“重心下移、条块联动、权责一致”原则，强化街道在社会治理中的公共管理权力。与此同时，治理中的权力和责任进一步精准化和明晰化，促进各类治理主体参与社区公共事务治理的积极性和主动性，多元协商、民主自治的治理图景初步成型。

（二）集成融合：破解条块分割

一是街道实施全科政务改革，破解政府部门权力分割困境。2013年开始，尧化街道推出“一口清导办、一门式受理、一条龙服务”的全科政务模式。随后，街道首先探索提出“市场主体不见面审批”试点，132项业务在互联网上线运行实现“不见面审批”，民政、人设等23个公共服务事项试点“一网通办”。 创新打造“体验式”政务服务，“栖霞区不见面审批”微信平台，打造24小时“不打烊”自助服务区，开通“掌上政务”功能。开发姚坊门“掌上政务”微信小程序，建立“信用库”一网联办 ，依托标准体系内容，对“不见面”审批服务事项办理流程进行再梳理，改造优化网上办事流程，在办事环节上再简化、办事时间上再缩减，切实做到能在网上办的，尽量网上办。

二是打造数字化信息管理平台，破解部门协同治理困境。街道目前已经建成1个全街情数据中心，搭建“慧分析”“慧治理”“慧指挥”3个智慧平台，配套养老、时间银行等“N”个应用系统，目前大数据平台全域建成，信息化全域覆盖，实现了服务智能化、业务协同化、管理可视化、资源集中化、信息感知化“五化融合”，提升了数据支撑政府公共事务治理作用。

三是推行批管同步加强批管衔接，破解政府公共服务低效困境。集成改革中实现了不见面审批、政务服务、综合执法、网格化治理等部门事务集成优势。以行政审批为例，通过将新增登记审批事项同步推送到综合执法信息平台和信用库，由街道综合执法大队落实巡查任务，此后通过现场查看、告知政策、检查承诺、结果反馈，实现有针对性的监管，同时也是为公众提供更为精准、高校、便捷的公共服务。

四是提出“编织幸福网，服务零距离”，以网格化的形式夯实基层治理与服务的新载体。将街道划分为多个网格，将行政执法与政务服务纳入“网格”之中，从而打造“全要素”一体通的网格，并设立“全能网格员”，从而为居民提供相应服务。

（三）惠民利民：民生工程惠民生

尧化街道基层治理集成改革充分落实民生工程改革，通过居家养老服务和垃圾分类处理两项具体的制度安排，在完善基础工程改革的前提下，不断推进民生工程改革，将“集成”理念运用到民生上来，从而有效提升居民获得感和幸福感。

一是探索连锁式标准化社区居家养老，逐步完善社区公共服务响应机制。街道自2013年推行连锁式标准化社区居家养老模式，建成24个社区居家养老标准化站点，采取政府购买服务方式向社会组织提供财政资金保障，采取慈善基金会和企业认捐方式为社区公共服务提供资源补给，采取志愿服务方式为社区公共服务提供服务补充，基层治理中政社互动体系建立完善起来，社区公共服务响应机制进一步得以优化。 现全街道年度服务老人超过48万人次，综合服务满意度达95%以上。

二是创新垃圾分类模式，建设省级宜居街区试点。街道全力推进垃圾分类工作，以改善居民生活环境，践行“绿水青山”的发展理念。集成改革以来，尧化街道于2018年出台了《尧化街道单位生活垃圾强制分类实施方案》，同时于2019年拟定了《尧化街道垃圾分类工作实施方案》，在管理方式上，尧化街道实施了“垃圾分类积分”制度。建成垃圾分类三个中心，垃圾分类宣教中心、垃圾分类数据中心、垃圾分类惠民中心。推行定时定点投放，全面建站撤桶，金尧山庄小区为全市首家试点小区。目前，尧化街道垃圾分类小区已从最初的4个扩展到44个，涉及户数由2643户增长到34344户。85%的居民参与垃圾分类，垃圾分类已经逐渐成为一种生活习惯和生活方式。

（四）多元参与：构建治理共同体

一是发展社区志愿队伍，创新基层社会服务模式。2014年8月，尧化街道以姚坊门慈善基金会为主体策划了“姚坊门时间银行社区互助项目”，引导社区里的志愿者通过累积志愿服务时间兑换相应服务。在探索中研究出一整套科学的存、取、贷规则和激励机制，由繁到简，由虚拟银行到与实体银行合作，由手工记账到信息化管理，分步实施，成功打造出“姚坊门时间银行”知名品牌。截至目前，姚坊门时间银行项目共有4900多名志愿者以及45个志愿团队，已累计提供志愿服务31.5万人次，服务时间超过18.9万小时，一大批热心公益的志愿者守望互助，以较低的志愿服务成本解决了更多社会需求，共同实现民生服务和信息沟通“24小时不打烊”。

二是重塑社区共同体，找回社会治理中情感维度。街道通过“熟人社区”建设，扩大邻里互助自治平台，健全多元协商自治机制，建立系列行业自治联盟。将社区干部、居民动员起来，运用居民议事开展社区治理。今年，街道在尧化新村社区启动了104号电信小区居民自治项目，就居民关心的无物业小区管理等问题开展了4次全体居民协商议事，目前已完成小区路面出新和落水管道新装已完成 接下来新建凉亭和车棚、粉刷围墙以及健身器材的安装。

（五）技术支撑：优化治理地图

一是治理手段信息化，有效解决基层治理中“赋员难、不匹配”困境。街道充分应用信息技术和大数据，将其运用到基层网格化管理运作中来，全面推行“全要素”网格管理，将社会治理网格与党建工作、城市管理、警务配置等专门力量进行叠加融合，实现了人在“网”中走，事在“格”中办、“网”无局外人，社会齐参与的智能化社会治理运作机制。

二是治理目标清晰化，有效解决基层治理中“管得了看不见”困境。街道通过技术赋权，实现“无盲区精准监管”，对涉及综合执法的城市管理、市场监管、食品安全等工作队伍，实现统一管理、统一调配和统一巡查。整合社区力量，形成了“专线对接”“街社一体”“一网巡查”的工作格局，以往“管得了看不见”的事务由此进入治理的视野，大部分事务得到彻底解决。

三是治理触角延伸化，有效解决基层治理中“看得见管不了”困境。街道作为栖霞区首家综合执法试点街道，目前已经建成一支融合城管、市场、交通等10项职能为一体的综合行政检查执法大队，履行1313项行政检察权，实现“一支队伍管执法”，使得过去“看得见管不了”的事务得到有效化解。

四是治理回应敏捷化，有效解决基层治理中“有资源，调度难”困境。街道有效整合街道社区各类治理资源，将政府公共权力和服务“打包化”“清单化”“智能化”，实现政府治理中的全过程无缝隙治理。借助互联网大数据、云平台、智能APP，有效打通政府资源调动中的输出“梗阻”，实现政府资源调度的高效、精准和敏捷。

三、成效与反响

尧化街道集成改革是一项基层治理创新实践的系统性工程，涉及基层社会治理及公共服务等诸多领域，它不是几个改革项目物理上的简单相加，而是“你中有我，我中有你”的深度有机融合。从集成改革效果来看，不仅在基层社会治理的顶层制度设计上完成了一系列优化升级，而且在民生工程、社区服务、城市治理等基础性工程方面建立起一系列的配套制度和政策举措。在改革向系统化、集成化方向推进的新征程上，面积10平方公里的尧化街道“试验田”喜获“丰收”：一名全科社工办理所有业务，一家“时间银行”通存通兑多种志愿服务，一张数据网涵盖社会治理所有要素……多点改革突破泛起“涟漪效应”。

尧化街道集成改革有力推进了社会治理体系和治理能力现代化，街道社会治理水平得到明显提升，为推动高质量发展做出了新贡献。2012年—2019年，人口从6.5万增长到12.9万，增长了50%，从偏僻破旧的城郊结合部变成了宜居宜业的主城区。“便民政务服务中心”被评为江苏省民政标准化示范单位、“姚坊门时间银行社区互助项目”获江苏省第三届优秀志愿服务金奖、姚坊门慈善基金会和居家养老工作均被评为南京市社会建设创新十佳案例。2019年，居家养老综合服务满意度达95%以上、机关作风满意度列全区9个街道的第2名，可防性案件发案率同比下降12.6%，居民满意度高达96.7%，街道所辖金尧山庄、金尧新村、金尧花园社区被评为江苏省宜居居住区。

（一）定向突破，绘制全面改革“一张蓝图”

全科政务升格为国家级示范， “连锁式标准化居家养老”获得省服务业标准化试点，细化到 1313 条的“街道城市治理综合执法规范”即将出炉。持续发力，精益求精，全科政务项目被列为江苏省民政标准化示范单位，荣获“南京市社会建设创新典型案例”；“姚坊门时间银行”项目荣获第三届江苏省志愿服务交流会金奖项目、江苏省优秀社区志愿服务项目；姚坊门社区居家养老项目被评为江苏省连锁式社区居家养老重点项目；尧化街道党工委被命名全省物业管理服务行业党建工作示范点。

（二）融合创新，释放民生红利“倍数效应”

基层党建全域融合，吸纳新经济组织和新社会组织党员参与，为“时间银行”注入新鲜血液。“老党员工作室”不断释放“磁场效应”，“以老带新”组织青年团员担任兼职助理，党建引领推动社区协商，助力“熟人社区”的打造。垃圾分类走进44个小区区34344户居民参与，知晓率近100%，时间银行拓宽内容，实现居家养老与垃圾分类、邻里互助、慈善救助等领域“一卡通用”和服务功能共享。居家养老提供为老服务30余项，年服务可达40万人次，综合服务满意度达95%以上。城市治理工作由过去的全市倒数上升为全市第一方阵，可防性案件发案率同比下降12.6%，居民满意度高达96.7%。

（三）数据集成，打造全域治理“最强大脑”

大数据管理覆盖街道所有领域，在政务服务模块，每位居民、每家企业都会有自己的“信用档案”。在民生保障模块“时间银行”、养老服务、慈善基金等平台运行情况一清二楚。掌上一个APP融合街道全部工作，完成大数据信息的授权查看和一键调取。“数据说话、多维分析、信息指挥、高效督办”的基层智慧治理新模式逐渐实现。

四、探讨与评论

（一）构建精准供给与需求识别相协调的服务模式

精准供给与需求识别相协调的服务模式是以数据为基础,实现针对公众需求的精准识别；以治理为目标, 实现对公众诉求的精准回应。因此，集成改革的纵深发展需要立足基层的现实情况和民众需求，坚决贯彻以人民为中心的发展思想，通过引入大数据、区块链等信息技术识别社会需求，并在问需于民、问计于民和问智于民的基础上，着力强化数据治理、回应需求、主动创新，促进各项工作提档升级，调动居民广泛参与社区事务的积极性，增强居民对于街道的认同感和归属感。一是深化数据共享, 完善多元供给主体合作和协同机制；二是优化数据采集, 精准回应公众需求的时空差异性；三是深化政府数据监测分析，保障政府财力与支出责任相匹配。

（二）拓展民众协商与协同共建相呼应的治理机制

发挥扎根基层、贴近民众的优势，主动发现了解社会民众对于基层治理和服务的反馈意见，通过对基层治理和服务的监管，以价值中立的原则反映对方利益诉求，不断完善服务，推动基层治理的科学化、民主化。并且，在此基础上，扩大民众参与的路径和参与机制的透明度，扩大民众自主参与的渠道和方式，吸引民众参与讨论设计公共利益的重大事项，引导民众有序有效参与协商，划分协商主体的权利与责任，充分调动利益相关方的参与积极性，唤醒民众参与共治的主体意识，夯实基层治理基础，进一步扩大邻里互助平台，健全协商机制、建立自治联盟，整体提升群众获得感。

（三）实现协调联动与主体多元相协同的共治模式

在基层改革机制方面，在政府、市场和社区之间形成协调联动的治理结构，改变自上而下的改革过程，加入更多地市场和社会组织的立领，形成不同主体多元参与的共治模式，善用市场和社区的力量，多方联动整合资源。在社会较为关注的民生、环保等领域，充分发挥第三方机构的重要作用，大力发展社会团体和社会中介组织，搭建多方参与的载体，从体系框架方面保证多方参与。进一步拓宽资源整合路径，提升第三部门、市场和社会组织自主参与能力，促进各部门之间相互合作。总之，凝聚合力，将集成改革向区域全覆盖、社会全参与和合作多元化方向持续推进。